基层人民法院破产案件审理现状浅析

基层人民法院破产案件审理现状浅析

发布时间:Dec 15, 2018 作 者:莫然
浏览次数:4728次 法 院:广东省东莞市第一人民法院
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近几年来,中央提出的供给侧改革明确应就僵尸企业进行出清处置,对人民法院的破产审判工作提出了新要求。广东省高级人民法院出台《关于推进企业破产清算案件快速审理的若干意见》、浙江省高级人民法院出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》、南京市中级人民法院发布《破产案件简易审的具体构建》等一系列措施,无不是为了在破产案件成倍增长的背景下,通过简繁分流最大化审判效率,解决破产案件久拖不决的通病。本文拟结合工作实践,将现时基层法院破产审判工作所遇到的一些问题加以剖析,以期对司法实务有所裨益。

一、基层人民法院审理破产案件的现状

以笔者工作所在的东莞市第一人民法院为例[1],截止20171228日,2017年共计受理破产案件45宗,其中有财产需要处置的28宗,无财产需处置的17宗。对比该院近五年来所受理的破产案件[2]而言,2017年所受理的破产案件可谓呈几何级数爆发增长,究其原因,系源自于中央政策层面上的重大战略改变,最高人民法院在近期召开的相关审判工作会议中均反复强调破产审判工作的重要性,进一步提出执转破要求及明确相关规定。同时在社会媒体的大力宣传下,无论是债权人还是债务人均重新认识到破产制度的优越性,通过职业代理律师的引导,各方均开始有目的且试探性地通过破产程序去尝试解决目前无法通过传统诉讼和执行程序处理的社会和法律问题。但在目前破产案件审理过程中,笔者发现案件均不同程度地出现了立案卡、推进慢、结案难的乏力情形,严重制约了人民法院服务经济社会发展大局的司法审判工作。

(一)破产审判在法院传统业务中的地位

1.破产审判力量偏弱

虽然《中华人民共和国企业破产法》自200761日起实施至今已十年有余,但由于各方面因素,基层法院受理并审结的破产案件可谓凤毛麟角,与同期的诉讼执行案件量对比,宛如沧海一粟湮没在法院每年的清案大潮中。数量的失衡直接影响到行政决策的偏斜,绝大部分基层法院甚至中级法院均缺乏办理破产案件的专业庭室[3]。缺乏专业庭室即意味着办案人员数量的缺失,现实中,每个基层法院仅仅有一到两名法官负责破产案件的审理,而且这仅有的破产法官还需要肩负大量其他类型诉讼案件的审理。同时由于破产案件疑难复杂、无审限的特性及其有别于一般诉讼案件的审理方式,在考核机制上对法官也缺乏合理的绩效计算方法,破产法官对破产案件的审理动力严重缺乏。甚至出现立案庭收案后,承办部门没有动力办结,还想方设法将破产案件退出法院受理范围的怪现象。上述情况虽然在近一年来有所好转,但整体上来说,基层人民法院的破产审判力量偏弱是不争的事实。

2.破产审判工作认同感不足

破产案件办理数量偏少,还直接导致破产法官的工作在部门间缺乏认同感。与日常的诉讼案件、执行案件不同,破产案件所面对的问题不单单是某一法律问题的审查或者是对某一标的物的处置,破产法官将会在同一时间面对包括公司、合同、侵权、劳动法规、票据等等领域的法律问题,与此同时还需要具备与政府、媒体等单位进行沟通的强大协调能力,即要求破产法官在办案同时需要与立案、执行、法警、研究室、办公室等部门沟通以获得对应司法资源的支持,但这一要求在同僚之间不会当然地得到认同,所以破产法官在办案之余还需要抽出相当的精力向不了解破产工作的同事和领导进行破产法领域的解释工作,导致破产法官的心理落差加大,对破产工作形成习惯性的逃避心态。

(二)管理人履行职责过程中存在的问题

1.管理人普遍缺乏实践经验

除了法院系统内司法资源调配的不平衡,破产管理人的素质亦是制约着破产案件能否顺利开展工作的重要原因。按照东莞地区2016年之前的破产案件受理情况,在册的12名候选机构可能数年间都未曾受指定担当过管理人,即使被指定为管理人,由于办案经验的缺乏,在与法院的业务沟通中也会存在无形障碍,其在行使职责时表现为缺乏判断力,不敢于作为和担当,对法院的指导意见存在强烈的依赖性。

2.管理人缺少统一的工作指引

与各地法院相继出台内部破产审判工作细则、指导意见的情况相比,除了《中华全国律师协会律师担任破产管理人业务操作指引》有对管理人工作形成过相对完整的指引意见之外,全国各地大部分地方均缺乏更为细化的管理人工作细则指引。而《中华全国律师协会律师担任破产管理人业务操作指引》系全国性的规范性文件,其对管理人的行为指引往往只停留在原则性规定,对于具体的行为,各管理人均系基于其自身理解而实施。例如,该指引55.3条规定:债权人会议通过或者人民法院裁定认可的破产财产分配方案,由管理人执行。但具体如何执行,并未明确。实践中笔者就同时遇到管理人请求将破产分配款项打入个人律师名下账户后再行向债权人划款、管理人请求将款项提存至法院的代管款账户后由法院划款以及管理人请求开设临时账户后从临时账户中进行划款等几种情况,做法极其不统一,容易给法院的监督工作造成混乱。

(三)基层法院破产审理中遇到的问题

1.对管理人缺少行之有效的管理制度

根据《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第二条:高级人民法院应当根据本辖区律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构及专职从业人员数量和企业破产案件数量,确定由本院或者所辖中级人民法院编制管理人名册。由此可见,管理人入册的考核权限只下放到中级人民法院一级,即使基层人民法院在审理破产案件时发现管理人无法胜任工作时,要撤销更换管理人存在相当难度,基层法院亦无权直接对管理人名册作出调整,而只能通过法院的内设部门层报上级法院提出建议后,由上级法院进行年终考评时再处理,故基层法院对管理人缺乏立竿见影的惩罚管理措施。

2.“执转破工作流于形式

执行案件移送破产审查工作的开展系为了保障执行程序与破产程序的有序衔接,解决执行案件化解难和破产案件启动难问题的重要措施,其出发点不容置疑具有历史性的积极意义。但在实践中,由于对执行部门的解释工作未落实到位,以及具体的交接细则未清晰明确,执转破工作并未形成有效解决执行难的常态化机制,甚至有部分执行法官认为这一工作变相增加了其额外的工作量,又没有相应的绩效认可而对执转破工作存在畏难情绪,甚至暗地抵制。即使在上级法院下达执转破任务后,执行部门亦仅仅是将其作为一项量化工作草草完成,并未将执转破视为能真正解决执行难的常态方案

3.缺少强有力的业务理论指导支持

由于破产案件数量偏少,导致在法院系统内破产案件给人以高精尖的高端案件印象,但实际上又往往缺少足够的审判人员参与合议,笔者所在的基层法院往往连找齐三名有破产审判经验的法官参与合议都有难度,至于想请求上级法院对破产案件审判中所遇到的难题及时进行研究并提供指导意见,更是难以得到实现。

二、原因分析

(一)基层法院内部缺乏对破产案件的审理动力

在基层法院,除了极少部分破产审判经验较丰富的法官外,其余绝大部分法官对破产案件的认识均只停留于字面上的理解。破产案件的审理与传统的民商事案件存在着根本性差异,在一个普通的破产案件审理过程中,法官需要阅读大量的专业法条、文献和案例,进行数次听证,召开各种协调会,方能作出于有利于案件顺利处置的合理方案,故对法官的要求亦较传统民商事案件审理更高。而这一过程,并不能和传统的民商事案件一样都能形成具体的文书、笔录附卷作为绩效考核的依据,所以往往在法官审结一宗疑难复杂的破产案件后,反映在审判管理部门的考核数据中只有一个冷冰冰的数字。按照东莞地区现行的绩效考核方案,一宗破产案件所折抵的案件数量仅为5宗,而现在基层法院所实施的审判绩效考核制度,又往往与法官的上升空间挂钩,从而直接导致法官对破产案件审理缺乏积极性。而且因破产案件不设审限,也容易发生法官将案件打入冷宫而数年未动的情况。

在现有破产法官缺乏积极性的情况下,破产法官也会在内部与同事间的信息交流过程中无意识地施加影响,进一步加深了其他法官对破产案件的反感,甚至发生拒绝调入破产部门办案的极端例子,最终造成破产案件专业法官青黄不接,出现断层的局面。人员缺失、积极性下降,均加深了破产法官对破产案件处理的惰性,遇到疑难问题只会摆到一边,使其不再有兴致钻研破产的业务知识,也间接导致了破产法官审理能力的下降。

(二)法院内外均缺乏对破产概念的系统宣传

在中国传统理念中,欠债还钱杀人偿命一样深深植根于老百姓的日常思维之中,而破产这一概念属于西方舶来品,破产这一能为企业免除债务实现自我救赎的特别程序,与老百姓心目中欠债还钱的朴素价值观相去甚远,所以破产这一字眼对于中国传统企业家而言,一旦破产无非等同于打上了耻辱的十字架,其会有一种永远无法在亲朋好友面前翻身的道德负罪感。近几年虽然中央大力宣传供给侧改革,大力推进僵尸企业的出清处置,但社会媒体对破产这一非诉程序的优越性并未有实质且深入的宣传,破产制度的优点未能真正深入人心,甚至绝大部分的诉讼律师对破产程序也是处于一知半解的状态,间接造就了破产概念未被公众普遍接受的现状。即使在法院系统内部,虽然近几年破产审理的宣传工作有所改观,但大部分的一线法官对破产程序如何进行也并不清楚,具体表现为部分执行法官对管理人核查债权人、债务人相关信息不配合,部分立案法官对破产衍生案件的受理及分案混乱,诉讼法官对破产衍生案件的审理程序存在错误等等。

(三)管理人管理监督机制缺位

管理人在破产审判工作中的定位极为关键,其在行使职责的同时需要行使相当于法院审判职能延伸的债权确认权,类似于司法拍卖及财产分配的资产处置权,还扮演着会议召集人等一系列的组织者角色,可以说是破产案件能否顺利开展的核心。但是在实际中,破产管理人的办案方式不尽相同,虽然在某些细节上可以充分发挥管理人的能动性,由其按市场规律并结合自身实际情况选择自认的最佳方案处理,但在一些敏感的细节问题上,管理人还是需要一个统一的办事细则加以规制。以东莞地区为例,现在册的机构管理人共计12名,扣除东莞其他的基层法院破产案件受理数量,仅仅以目前笔者所在的东莞市第一人民法院受理的破产案件计算,今年平均每个候选机构在东莞市第一人民法院受指定作为管理人的案件为3.75宗,如每个案件的每一个细节事项各管理人均通过请示的方式请求法院加以确定,则每个事项可能会产生3.75×12=45次的请示需要破产法官予以研究批复,再加上其余需要法院决定的事项,破产法官的精力只会被各种请示牵扯直至消耗殆尽,再无空余时间处理其他事宜,管理人亦会一直遭细节问题困扰而疲于奔命,最终使得破产案件陷于停滞。但是如果破产法官不加以批复确定处事规则,又会出现管理人各为其政,处事规则不统一的情形,引发管理人之间、债权人与管理人之间的信任危机。

三、对策与建议

(一)加强法官业务学习创新能力

20171225日,最高人民法院院长周强于广东深圳召开的全国法院破产审判工作会议上明确指出,需要采取有力措施,补齐短板,加强制度建设和组织保障,努力提高人民法院破产审判工作能力和水平,不仅要求破产法官在破产案件审理过程中及时吸收新的法律法规运用到实务之中,法官还要在办案同时结合自身的经验学识,在法律框架范围内勇于创新,积极研究建立简易破产制度以及预重整制度。即使在资源相对缺乏的基层法院,也可以充分发挥司法主观能动性,考虑就地取材将有限资源加以整合用于破产审判工作,也能获得意想不到的良好效果。如笔者所承办的东莞市旭宏五金有限公司破产清算案,因破产财产的属性简单、债权人人数相对较少以及债权债务结构清晰,就使用了“qq模式召开债权人会议,最大可能地压缩了破产成本,依法且高效地维护了债权人利益。该案自2017915日立案至20171228日裁定终结破产程序,历时不足4个月[4]

(二)健全法院内部专业审理规则和考核机制

上文已经提及,破产制度是民事诉讼程序和执行程序的有机结合,故对破产法官有业务能力要求的同时,亦应该基于审理尺度统一的考虑对法官自由裁量权加以规制,形成内部相对统一的审理规则,这不仅有利于对年轻破产法官的阶梯培养,也有利于新进破产法官接手案件后工作的顺利开展。另一方面,就如岳燕妮前辈在《破产法信札》一书的《年轻的破产法官,风景这边独好》一文所提到的那样:破产审判,是一个跨越诸多法学学科的综合性领域。业内有个很经典的概述,即开庭与开会的结合、办案与办事的结合、裁判与谈判的结合,这就是破产法官要干的活儿,从而决定了破产法官要拥有一颗更为强大的心和几把刷子基层法院破产法官对于破产法官在处理开会、办事、谈判这些破事的时候,也应该将这部分工作量予以量化并统计在考核数据中,让破产法官在年终考核评优时能与诉讼法官、执行法官在数据对比上亦能一较高下,激发破产法官的办案热情。

(三)加强破产工作的正面释法宣传工作

对外方面,加强与当地社会媒体的沟通,突出对破产审判理念和实务的宣传,在宣传时应注意法言法语与人民群众日常生活用语的转换,突出破产清算制度对股东责任免除以及破产重整制度对企业自救重生的优越性。

在法院内部,亦应加强宣传学习,通过业务部门座谈会等形式与立案、执行等部门加大沟通力度,打通法院体内的任督二脉,避免执转破案件流转的沟通不畅。

(四)探索建立对管理人的监督管理机制

近几年来,在深圳、广州、成都等地均陆续成立破产管理人协会,并在管理人协会的牵头下制定了相关的管理人工作指引或细则。但笔者认为,管理人协会的性质系自律性组织,即使管理人未按照工作指引进行违规操作时,管理人协会亦难以直接采用有效的措施加以规范,这极大地限制管理人协会的作用。而且从另一角度看,破产程序始终是在人民法院通过立案而启动,案号亦是由人民法院所赋予,其外观是由人民法院主导办理,即使确实因为管理人原因导致债权人损失,给人第一感觉亦是因法院处理不当而产生损害后果,首当其冲的仍然是法院的公信力。所以笔者建议管理人协会的组成和运行应以法院意见为核心,由法院主导、管理人协会协助的形式,构建起管理人的管理监督机制,密切与管理人的配合,加强对管理人的指导,对债务人财产接收程序规范、债务人财产清收程序规范、管理人行使权利规范、管理人变卖财产规范、管理人分配破产财产程序规范等方面一一加以明确。