​关丽：当前管理人制度实践问题的思考

​关丽：当前管理人制度实践问题的思考

发布时间：2020-04-17 作 者：关丽
浏览次数：167659次 法 院：最高人民法院
  • 打印

本文来源：《人民法院报》2020年4月16日第08版

本文作者：关丽，最高人民法院民二庭副庭长


当前管理人制度实践问题的思考


管理人制度是破产制度中最为核心的制度之一。2007年起施行的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称企业破产法）吸收现代破产立法的先进经验，首次在我国确立了这一制度。同年，最高人民法院根据企业破产法的原则和精神公布了《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》两个司法解释。企业破产法和上述两个司法解释形成了管理人的初步法制格局。多年来，各地法院按照管理人法律制度的要求编制管理人名册、在个案中依法指定管理人、开展对管理人的监督指导，较好地处理了一批企业破产案件。管理人也在办理破产案件的实践中得到了锻炼，队伍不断壮大，经验和水平得到积累和提升。但同时我们也看到，管理人制度实践中也出现了许多不容忽视的问题，有些还比较突出，需要及时解决。对此，在充分调研和认真总结的基础上，最高人民法院于2018年3月印发《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《破产审判纪要》），其中对解决管理人制度实践中的一些根本性、重大性问题提供了思路；另外，去年出台的《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》和《全国法院民商事审判工作会议纪要》也对管理人履行职责中的具体问题作出了规定。当前人民法院在工作中应继续加强对管理人制度相关规范的学习、领会，瞄准问题、全力解决、寻求突破，推动管理人制度的实践和发展。

一、管理人制度运行中的突出问题

随着企业破产审判工作的深入推进，我们发现管理人制度运行中很多方面还不能适应新的情况和要求，管理人在企业破产中的重要作用仍未充分发挥出来，主要表现在以下方面：
（一）管理人职业能力发展很不平衡
从全国范围来看，地区间管理人职业能力发展不均衡。在经济较为发达、破产案件数量较多的地方，管理人通过处理大量破产案件积累了较多经验，区域内管理人行业比较成型和成熟，部分地方还成立了专门的管理人行业协会实施自律管理。而在破产案件数量较少的地方，因缺少实战经验，担任管理人的中介机构在管理和变价财产、制定重整计划等方面的能力和水平不高，无法应对重大破产案件的处理。即使是同一地区，也存在管理人职业能力水平差异较大的情况，部分中介机构规模大、水平高、保障强，而另一部分则缺乏执业经验，人员少而流动性强，难以胜任破产案件的系列复杂事务。
（二）管理人队伍结构有待进一步优化
目前的管理人基本上是由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所或者上述机构中的从业人员担任。在具体的破产案件中，法院指定的管理人在搭建团队时也基本上是汇集律师、会计师等专业人员。这种人员构成方式使管理人更擅长从实现破产企业清算价值的角度办理案件，而缺少对企业运营价值的发掘和实现。但是，对破产企业的价值不仅应关注清算价值，更应关注运营价值，尤其是进行重整的企业一定要具有运营价值，否则其就不具备重整意义。而判断企业是否具有运营价值以及如何制定最佳的重整或清算方案来体现企业运营价值，需要具有企业经营管理经验或科学技术知识的专业人员来配合完成。目前，在引入具有企业经营经验和科学技术知识的专业人员加入破产管理人方面，虽然业界有一些共识，但实践还很不充分。
（三）管理人指定方式相对单一
长期以来，多数地方法院在指定管理人时习惯在管理人名册中简单地采取摇号、抽签、轮候等随机方式，而较少在综合考虑破产案件的类型、特点、难易程度等因素基础上采取其他恰当方式确定最合适的管理人。实际上，对非常简单的企业破产案件采取随机方式指定管理人，一般问题不大，管理人能够依法完成破产管理工作。而对于较为复杂的破产案件，尤其是破产重整案件，采取随机方式指定的管理人有时难以胜任相应工作，而真正有意愿、有能力的中介机构又难以入围。管理人选任方式单一，一定程度上导致个案中管理人能力水准不适应案件特点和需求，给审理破产案件的法院造成工作负担，也对破产的顺利推进造成了障碍。
（四）管理人职能定位不够清晰
根据我国破产法律规定和破产法理论，总体而言，破产程序启动后，涉及到债务人重大财产事项的处分权属于债权人，管理和执行具体破产事务的职权属于管理人，法院则是法定事项和重大争议的裁决者。然而，管理人的法定地位和职权边界并没有在实践中得到统一把握和贯彻。比如，很多案件中出现管理人将日常性支出和内部管理事务提交法院审批，不经审查直接将债权申报材料提请法院确认等情况。还有的管理人存在执行重大事项不依法向法院和债权人委员会报告，未经法院确定自行提取管理人报酬等情况。管理人的“缺位”和“越位”不仅有违法律的规定，而且不利于管理人独立地位的塑造和依法履职意识的强化。
（五）管理人履职保障不足问题亟待解决
一方面，管理人身份地位缺少认同。管理人依法执行调查、管理、变价债务人财产等职务时得不到社会，特别是行政机关、金融机构等单位的必要配合，相当程度上导致管理人依法履职困难。审判实践中已有中介机构因无法开展相关工作而请求辞去职务的情况发生。另一方面，管理人报酬的保障机制还未普遍建立。实践中，有的破产企业没有财产或者全部财产已经被设定担保，此时管理人很难从破产企业中获得报酬。缺乏管理人报酬保障机制，影响管理人推进破产工作和建设破产队伍的积极性，制约破产审判质量效果，也容易引发一些新的问题。比如有的企业重整中将企业股权调整给管理人以抵偿报酬，这种方式是否会影响管理人在工作中的独立性，有待关注和研究。

二、管理人制度实践中需要处理好的三个关系

管理人是破产程序的主导者。破产审判的质效如何，很大程度上取决于管理人的能力和其作用的发挥程度。当前，应当将完善管理人制度作为提升企业破产质效的重要抓手。在完善管理人制度实践中，应当处理好以下三个关系：
一是要处理好实现管理人主体地位与监督管理人依法履职之间的关系。法院一方面要为管理人搭好履职平台，加强与政府在破产程序中的沟通协调，建立完善管理人报酬综合保障制度，同时避免外部对管理人工作的不当干预，充分发挥管理人的专业能力和主观能动性。另一方面，又要坚持依照法律规定和破产制度宗旨妥善把握法院与管理人、破产当事人与管理人之间的职权边界，强化法院依法监督职能作用的发挥。既要积极担当作为，又要避免越俎代庖，代替管理人履行职务。
二是要处理好管理人的专业化与适当扩大管理人来源之间的关系。我们既要充分发挥社会中介机构及其工作人员的既有专业优势，也要积极扩大管理人的来源，要将那些懂经营、有技术、会管理的优秀人才吸收到管理人队伍中，对困境企业查明病因对症下药，确保有拯救价值和拯救可能的企业及时获得救治，促使无经营前景的企业及时退出市场。要特别强调的是，不能将管理人的专业化等同于狭隘的行业化、区域化，在破产个案中要切实避免以专业化为借口来排除优秀、合适的人员参与破产管理。
三是要处理好管理人选任中法院指定与利害关系人推荐之间的关系。根据法律和司法解释的规定，选任管理人的方式有随机指定和公开竞争两种。随机方式有时不利于选出最恰当的管理人，因此《破产审判纪要》进一步放宽了竞争方式的适用。但是，竞争机制选任管理人同样具有程序较为复杂、用时较长的不利方面。实际上，破产案件中如果适当允许债务人、债权人等利害关系人推荐管理人，可能有利于激励债务人主动启动破产程序、有利于激励债权人等各方积极参与破产谈判以达成共识，最大限度地降低破产成本。目前，在法院指定管理人时可以探索随机、竞争与利害关系人推荐相结合的方式。对于利害关系人推荐管理人的，法院应当注意审查中介机构是否具有不得或不宜担任管理人的法定情形，并强化内部审批和事后监督，即推荐方式并不排除法院在管理人选任上的审查和指定的职权。

三、未来管理人制度实践的着力点

为充分发挥管理人的积极作用，当前法院破产审判部门应当以推进“僵尸企业”处置和营商环境优化为重要契机，协同有关方面着力抓好以下工作：
一是要完善对管理人的管理模式。首先，要推动建立行业自治组织。没有成立管理人协会的地区应借鉴现有地方经验，探索尝试以法院或司法行政管理部门等作为业务主管单位，找准民间行业自律组织定位，通过行业自治加强管理人管理、维护管理人权益，提升破产理论水平和职业素养。其次，要统一规范管理人履职。对于管理人独立履职和独立承担责任的原则以及各项法定职责，应当统一司法尺度的把握，在此基础上通过制定规范、树立典型案例、开展培训等方式不断规范管理人履职。最后，要加强对管理人的监督考核。根据管理人法定职责和实际履职情况对管理人进行统一履职评价和定期业绩考核，在此基础上实现管理人分级。分级后仍要对管理人继续考核，以实现管理人名册的动态调整，确保优胜劣汰的市场机制发挥作用。
二是要指导管理人合理扩充队伍。受理破产案件的法院要在管理人搭建团队、管理人队伍建设方面积极发挥作用，采取有效措施引导管理人改变其团队构成单一的局面。在具体破产案件中，可以根据案件实际需要对管理人聘用专业人员提出相应建议，使具有工程技术、科学知识、企业管理经验的人员获得参与企业破产管理的机会，并及时依法批准，同时在确定和调整管理人报酬时考虑相关因素。在对管理人队伍日常管理工作中，可以制定相关的执业规范指引，在对管理人动态考核和重新编制管理人名册时都可以将相关情况纳入作为加分项目，鼓励管理人广纳专业人士，强化人才积聚效应。
三是要完善管理人指定机制。人民法院要在坚持既有规定的前提下，采取灵活办法指定适合的管理人。第一，对较为重大复杂或者有着特殊需要的破产案件，应当积极运用竞争方式、探索运用利害关系人推荐等方式指定管理人。当前，有的地方就竞争、推荐方式颁布了实施细则或规程，很多都具有借鉴意义。第二，对有实际需要的破产重整案件，法院可以探索适用预重整审理模式，在受理破产案件前指定管理人，由管理人明确重整方向、组织商业洽谈、制定重整草案，提高重整成功率。第三，破产案件较少、管理人队伍尚不成熟的地区，可以探索指定两家以上的中介机构组成联合管理人的方式，通过优秀的管理人“传、帮、带”，实现管理人队伍良性发展。
四是不断推动配套保障制度建设。要推动建立完善破产审判政府法院统一协调机制，尚未建立相应机制的地区应当借鉴先行地区经验，在破产企业信用修复、财产处置、税收便利、职工安置、登记注销等方面加强法院与政府的统一配合、协调联动，共同保障管理人正常依法履职，推进破产制度顺利实施。要推动建立完善管理人报酬综合保障制度，在积极争取地方财政部门支持的同时，尝试采取从其他破产案件报酬中提取、由管理人协会成员自愿交纳等多种方式筹集资金，制定统一的资金管理使用办法，解决管理人履职保障难题，并解决因缺少费用而影响破产程序推进、制约破产制度功能发挥的问题。